岳嵩｜南京师范大学杭州汽车第三方调研公司

【导读】比年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益杰出。为提高行政着力、削弱财政包袱，各地接踵出台编外东谈主员经管的步伐性文献。靴子落地已随机日，编外东谈主员延伸的问题是否得到灵验阻拦？这一问题的发祈望理安在？

本文分析了江苏省一个经济长远镇启动的“编外经管编制化”校正过程。作家认为，下层政府的“编外延伸”是为了处理四对相互重叠的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制确立不及与下层需求各别化的矛盾、对编外东谈主才的需求与编内东谈主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务增多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东谈主员是一个较“结识”“体面”的取舍。下层政府“编外延伸”的根底原因，是州里试验居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，不及的编制配额需要编外东谈主员弥补。

校正后，该镇编外东谈主员的总额减少约120东谈主，占比约30%，全球财政开销减少约32%。“编外延伸”虽得到一定进度逼迫，但仍有局部延伸。濒临下层政府顶额文书编外目的，治理任务增多时扩充编外东谈主员，以及下层政府通过扩张编外东谈主员来拓展治理权限的情况，“编外延伸”无法得到根底阻拦。作家认为，需要更高一级的政府干系部门协同建立强规制性的编外经管轨制，逼迫编外东谈主员的财政开销总额并进行专项审计，鼓励下层政府特定岗亭的阛阓化校正，建立政府职责清单胡闹堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外经管编制化”

能否阻拦下层政府的“编外延伸”？

▍问题提倡：下层政府“编外延伸”的治理必要性

编制是具有昭着中国特质的经管阵势，其在政府部门和行状单元，乃至于特定的企业中施展着紧迫的作用。同期，编制亦然一种资源，深刻影响着政府治理的着力。因为编制资源的有限性，为应酬絮聒词语的治理任务，我国存在着大批“编外”东谈主员，他们常常散布在政府部门及企行状单元的各个岗亭上，并施展着紧迫的作用。面前，学界对政府的编外东谈主员大要存在两种意志：一是政府编外东谈主员的大批存在会形成政府行政开销的增多，政府规模过度扩大，何况使用东谈主机制的步伐性缺失，对编制经管的科学性形成影响，进而激励下层治理的逆境。基于这种意志，下层政府的编外东谈主员被认为应该进行最大逼迫的“阻拦”，即编外东谈主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务絮聒词语且情况稀奇，政府开销规模一直延伸，如果实足编制化会形成政府包袱过重。因此，通过适度引入编外东谈主员并将其作为国度治理中的稀奇扮装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的稀奇性。一方面，下层政府径直面向东谈主民各人，承担有较为絮聒词语的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终王人会经过“分解”，下达到下层政府层面，结束最终落实。因此，下层政府所用的编外东谈主员往往多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东谈主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外延伸”。下层政府的“编外延伸”是一个存在期间较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外延伸”有着特定的治理必要性：一是“编外延伸”的进度与下层治理的灵验性密切干系，径直影响到下层治理应代化的鼓励；二是“编外延伸”障碍影响到下层政府财政开销的规模；三是“编外延伸”会增多下层政府机构编制经管的复杂性。此外，下层政府的“编外延伸”还会带来编制“隐性扩张”、东谈主事经管复杂化、地方行政“熟东谈主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外延伸”进行治理。

下层政府治理的灵验性径直关系到国度治理应代化的着力。因此，针对下层政府“编外延伸”的问题，学界进行了常常的筹划。如有学者将下层政府编外东谈主员称为“影子雇员”或“非厚爱雇员”，并通过“软编制拘谨”和“地方软财政开销”的视角对其增长和扩张进行讲授。下层政府的编外东谈主员在公认的扩张趋势下，渐渐从“显性”向“隐性”发展，以致以一种“子虚足编制”的阵势鄙人层治理中施展灵验的作用。但下层政府编外东谈主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行筹划。如针对下层政府常常存在的编内编外“混岗”表象，有学者从职能特征的角度进行分析，提倡要辩证解读干系问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也阻截刻薄，如财政包袱过大、经管神态混乱及治理着力缩短等，编外东谈主员从经管到运行方面王人需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东谈主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“厚爱”并存的组织形态，使其形成一种厚爱体制中的非厚爱轨制。

与此同期，实务界也在一直情切下层政府编外东谈主员抓续延伸的问题，如好多地方政府王人把柄其现实情况，在中央和省级编制经管总体原则下出台了各类编外东谈主员经管办法或确定，用以优化下层政府编外东谈主员的经管劳动。作为编外东谈主员延伸主体的下层政府，一直尝试在财政开销、治理任务和东谈主事经管中寻求一种平衡性，因此进行了多种神态的校正尝试。其中最为杰出的一项校正措施便是参照编制经管的阵势对编外东谈主员进行规制，其主要通过审定分类、弹性名额、经费适配等阵势渐渐将编外东谈主员的经管纳入“编制化”经管的轨谈。同期，也用此方法探索阻拦下层政府“编外延伸”的旅途，有学者将这种编外东谈主员的经管阵势玄虚为“编外经管编制化”。“编外经管编制化”的经管阵势较为步伐，容易赢得深广认同，在发生矛盾时有章可循，梗概保证编外东谈主员步伐化经管的结识性。

位于苏南地区的J市B镇便是推论“编外经管编制化”的典型代表，何况取得较为赫然的成果。因此，本文收用其作为筹划案例，并以解析校正措施和调研访谈为主要阵势，获取一手府上。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济长远镇，其毗邻省会城市，交通长远，产业体系较为完竣，常住东谈主口3万东谈主傍边。因为有好多在省会劳动却试验居住在B镇者，因此B镇的常住东谈主口远超统计东谈主口。东谈主口繁多和产业体系的长远使B镇的下层治理事务相等絮聒词语，因此礼聘了大批的编外东谈主员。为了处理编外东谈主员经管混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外经管编制化”的改进措施，其中逼迫“编外延伸”便是其紧迫办法之一，而其成果到底若何恰是本文的筹划主题。据此，本文需要分析和处理的问题主要为：考虑下层政府“编外延伸”的发祈望理是什么；在特定发祈望理下下层政府“编外经管编制化”在阻拦“编外延伸”方面的具体措施是什么；“编外延伸”是否得到灵验阻拦；同期，“编外经管编制化”实行后编外东谈主员规模呈现何种发展趋势亦然需要商议的问题。

值得预防的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东谈主员主淌若指未纳入行政或行状编制序列，但由全球财政开销礼聘的各类东谈主事代理、劳务移交、自聘及政府购买全球服务性质的东谈主员的总称。而广义的“编外”东谈主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东谈主员。本文所分析的主淌若狭义层面的“编外”东谈主员。

▍治理压力下的矛盾重叠：下层政府“编外延伸”的发生动因

对于下层政府“编外延伸”的治理领先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外延伸”的发生动因玄虚为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制逼迫与下层需求的矛盾、东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾相互重叠，激励下层政府的“编外延伸”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街谈虽不是一级政府，但纳入下层政府领域）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，好多具体事务王人落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这小数在新冠疫情防控中就相等杰出。为了保证日益增多的下层治理事务梗概灵验完成，上司政府贯通过特定的阵势来进行督促，如通过属地经管的阵势严格隔离下层政府的具体任务目的，并通过考核、问责等阵势加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候王人会比物连类地纳入具体的目的体系之中，然后通过综合评分红为评估一年劳动的紧迫参考，其中有一些目的照旧一票否决的，惟有完成不了，本年考核就算不对格。

面前，属地经管的事务领域不休扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理包袱过重的表象赫然。鄙人层治理事务不休增多的情况下，势必需要通过增多东谈主手来落实各类劳动。关联词，现时编制经管在机构校正的“精简”导向下坚抓“只减不增”的原则。同期，机构编制的经管劳动也日趋严格，如“三定”决策等措施的落实，使编制经管的“刚性”特征更加杰出。归纳而言，当今的编制诚然由市编办长入经管，但市编办也要把柄上司的长入确立、“三定”决策及审定数据为依据，不行纵欲增减编制或给某州里稀奇“照看”。由此可见，编制的刚性经管特征与下层治理任务需求之间形成了杰出的矛盾。基于此，下层政府初始以“编外”的阵势招聘办当事人谈主员并安排到诸如法令、办公、窗口等岗亭劳动，用以消解繁巨的治理事务形成的下层治理包袱。

（二）编制确立与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制王人是照章依规审定的，除稀奇情况外，原则上不行纵欲赈济。从现实情况来看，我国地方政府的编制确立呈现出较为赫然的“二八定律”，即层级较高的政府或部门确立的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的劳动，而治感性的具体劳动则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“结尾”的下层政府编制确立在政府体系中就赫然不及。关联词并吞地区的不同下层政府濒临的治感性事务各别可能较大，如经管东谈主口的多寡、经济发展的高低或产业发展的各别等。是以，在长入的编制确立步伐下，下层政府经管的各别性并不行成为称心其编制诉求的意义。比如，面前不同地区之间流动东谈主口好多，在州里层面经管起来赫然嗅觉到东谈主手不及。但现实中如果以此为意义进取司政府提倡增多编制的肯求，的确王人是不会答允的，因为上司政府认为一个州里的编制是审定好的，不行纵欲增减。如果对特定州里的编制进行增多，那其他州里会找出其他意义提倡增多编制的肯求。其实这也响应出，各级地方政府及编办并不是不知谈这个现实问题，而是从通盘行政区的角度登程，若因下层政府的特定需求而单独给以编制确立，可能会引起其他州里或街谈王人提倡各式干系诉求，进而激励新的矛盾。这标明，编制审定主要照旧把柄政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保抓恒定的，关联词这么就形成编制与试验事务无法实足适配，促使下层政府在“编外”东谈主员高下功夫，越过是法令和行政经管方面，成为礼聘编外东谈主员最多的部门。

（三）东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾

下层治理三头两绪，需要各方面的专科东谈主才。面前，下层政府招录公事员王人需要参加所属省份长入组织的公事员磨砺，并把柄招录岗亭进行分派。即使是行状编制也需要参加东谈主力资源与社会保险部门组织的干系磨砺，达标后进行分岗托福。这是属于较为步伐的公事东谈主员招录阵势。关联词，有部分报考下层政府公事员及行状单元的东谈主员，其初志是为了赢得行政编制或行状编制，其报考下层政府岗亭在一定进度上是因为下层政府在报收用竞争相对较小。在到岗劳动之后，濒临纷纷复杂的下层事务随机并不适合，所学的干系专科也并不行得到应用，以致还产生“躺平”的神态。但同期，一些下层政府需要的专科本事东谈主员，却因为报考时岗亭的劳动年限、专科地点、学历学位等要求的逼迫而无法到下层政府劳动。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”阵势自主而精确地取舍需要且特意向参加下层治理劳动的东谈主才。这主淌若因为招聘编外东谈主员的自主性比拟大，下层政府及干系部门不错把柄需要招一些安妥特定岗亭的东谈主，比如有东谈主对下层家长里短的互助事务就很轻车熟路，有的东谈主对下层各人的需求比拟了解等。

另外，鄙人层政府劳动的不少优秀的东谈主才在发展到一定进度后就被更高层级的政府及部门借调或遴选走了，也有部分东谈主才通过各式阵势主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录王人“归口”于“省考”，是以好多较高学历且具有专科本事的东谈主才会取舍通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东谈主在赢得几年下层劳动阅历后就从头通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些以为下层太苦或待遇不高，取舍了跳槽，导致东谈主员流动过多。因为编制内的流动及从头招考需要较长的周期，因此好多下层政府为了寻求较为结识且办理手续浅易的阵势吸纳需要的东谈主才，“编外”阵势的自主性和灵活性刚巧安妥下层政府的这一要求。以“编外东谈主员”的阵势应酬这一矛盾成果较为赫然，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东谈主才流动问题，其实也与下层政府的晋升逆境干系。下层政府行政级别不高，文牍镇长常常才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，才能较强的东谈主就取舍了向“高处”流动，而其他的部分东谈主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到灵验称心，因此产生了灰心的劳动格调。科层惰性鄙人层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些办当事人谈主员到了四五十岁，在晋升起间上局限性很大，同期也莫得较为灵验的激励机制，加之下层治理事务不休增多，好多东谈主就敷衍了事，以致“躺平”等着退休。这一方面与想想醒悟联系，另一方面不可否定也与当今任级职务并行机制鄙人层落实存在偏差联系。现时，编内经管中的退出机制并不完善，因此公事东谈主员惟有不出现违规违法的情况，基本上是难以清退、置换的。鄙人层治理的高要求下，下层政府为了梗概在退出机制不完善的配景下消弭科层惰性，往往会取舍通过“编外”的阵势来招纳干系办当事人谈主员。通过调研发现，现时招聘的编外东谈主员一般年级较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外确立一些编外的岗亭，或增多一些补贴来激励编外东谈主员，使他们作念事更加积极，成果更好。这标明：一方面，编外经管较为灵活，不错领受各类化的激励神态，以致确立诸如“主任”“股长”的非厚爱职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东谈主员常长年级较轻，发展意愿较强，因而劳动具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东谈主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的重叠形成了下层治理“编外延伸”的发生，这亦然现时下层治理机制运行中需要渐渐处理的现实问题。除此除外，在调研中还发现，下层政府“编外延伸”的发生还包含一些社会性的情面要素。因为下层政府腹地圈子较小，情面社会的特征较为赫然。在此配景下，好多东谈主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“结识”“体面”的劳动，下层政府的编外东谈主员就成为了一个取舍。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东谈主员的灵活性较高，是以鄙人层政府编外东谈主员中这么的情况照旧比拟常见的。由此可见，下层政府编外东谈主员招聘及经管劳动更加灵活，一些暂时莫得茂盛劳动的以致不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的劳动。值得预防的是，下层政府随机候为了扩充经管权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾重叠外，还有一个形成下层政府“编外延伸”的根底原因，即州里试验居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，形成编制规模与试验需求的各别，进而通过编外东谈主员来弥补。从试验来看，B镇因为地舆位置的稀奇性，跨区东谈主员较多，东谈主流量大，出现东谈主口“倒挂”的问题，因而把柄常住东谈主口的设定的编内东谈主员就无法应酬现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市经管追究化的鼓励，也在不休增多治理事务，是以现有的政府编制很难称心现实需求，因而编外东谈主员就会不休增多，难以得到阻拦。

▍“编外经管编制化”：阻拦下层政府“编外延伸”的一种尝试

为了灵验规制“编外延伸”，各地王人尝试了不同的办法，其中较为杰出的便是用“编内”经管的阵势来步伐“编外”经管，即前文所说起的“编外经管编制化”。江苏省B镇恒久以来编外东谈主员无序扩张较为严重，编外东谈主员总量很大且经管不清。2021年，B镇初始尝试鼓励“编外经管编制化”用以步伐“编外”经管，同期但愿达到灵验阻拦“编外延伸”的办法。

B镇面前的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务经管中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和财富经管局（财政分局）、社会行状局（退役军东谈主服务站）、综合行政法令局（综合行政法令经管办公室、安全坐褥监督经管办公室、集成经管指点中心）、建立局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个行状单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及法令队等。这些单元部门中的编外东谈主员共同组成了B镇的编外东谈主员体系。

通过调研发现，在编外东谈主员经管校正赈济前的2019-2021年，B镇在编东谈主员为95-98东谈主，编外东谈主员总体规模近600东谈主。因为下层政府编外东谈主员的经管灵活性较强，以致每个单元王人有一定的自主权，加上编外东谈主员流动性又很大，是以具体的数字是若干，下层政府及干系部门试验也莫得准确的测算和统计过，仅仅知谈一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的干系信息，咱们大要了解到在经管阵势赈济前，B镇的编外东谈主员总体数目最多时接近600东谈主，神秘顾客介绍奉侍编外东谈主员的财政开销与编内东谈主员的开销基本抓平，以致局部超出。关联词，奉侍编外东谈主员的财政经费并非是实足固定的，有十分一部分编外东谈主员的经费开销是把柄每一阶段州里各类经费使用情况而生动赈济的。但这种表象并不是深广的，主要存在于一些特定岗亭的编外东谈主员中，比如纪律经管协勤东谈主员，其用度可能会把柄经费情况从几个不同的经费边幅开销。但从总体来看，在这种经管纵欲化、软性化的情况下，下层政府的“编外延伸”表象不休发展，依然严重影响到下层治理和全球财政开销的着力。

为了应酬不休延伸的编外东谈主员，减少财政开销，优化治理着力，B镇政府对编外东谈主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制经管的模式进行步伐化校正。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关行状单元编外用工经管办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工计帐步伐整改劳动的见告》，随后接续出台《机关行状单元社会化用工经管暂行办法（试行）》和《对于编外办当事人谈主员暂行经管办法》，初始入部属手鼓励下层政府编外东谈主员的步伐化经管。2022年，J市再次下发《对于进一步步伐社会化用工经管劳动的见告》，明确提倡要用“步伐化”的阵势来经管下层政府编外东谈主员，并阻拦“编外延伸”表象。关联词，J市出台的干系文献属于摘要性的要求，仅提倡对编外东谈主员经管的框架性主张，具体的措施则由各单元和州里（街谈）把柄情况自主制定，报上司专揽部门批准后实施。因此，B镇搭伙我方的试验情况制定了编外东谈主员经管的步伐化措施，该措施的中枢便是进行“编外审定”，其要领主要为：一是对编外岗亭进行隔离，细化并步伐编外东谈主员类别；二是把柄上司文献及在编东谈主员的总额，设定编外东谈主员的规模上限；三是把柄类别隔离和总体规模，搭伙不同岗亭的现实需要，审定各类编外东谈主员的具体“额度”；四是把柄审定的额度，以步伐的礼聘要领对编外东谈主员进行聘任。这种经管阵势十分于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制经管机制。因为B镇并未对此校正措施进行越过的定名，本文对其校正特征进行追念，并参考颜昌武拔擢的表述阵势，将其称之为“编外经管编制化”。

编外步伐化赈济后，B镇的编外东谈主员经管发生了较大的变化。经过审定，B镇编内编外总东谈主数为569东谈主，并细化审定的编外东谈主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东谈主员的校正具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东谈主员细化分类。

B镇对编外东谈主员进行类别隔离，将传统的东谈主事代理、劳务移交及临时礼聘东谈主员中分类方法细化赈济为“镇聘”“自聘”“企业用工”“办当事人谈主员的劳务移交”“后勤东谈主员的劳务”及“协理东谈主员”等。诚然有的州里依然尝试过这么的赈济，但并莫得实足落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东谈主员的一些平常表述厚爱明确为步伐类别，这种径直濒临试验的方法反而成心于步伐编外东谈主员经管。诚然在校正过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是平常的说法，这么列为步伐化的类别，有将编外东谈主员分为三六九等的嗅觉。关联词经过考量后，B镇决定依然以此称呼分类，认为这么平常的抒发反而更加容易步伐编外经管劳动。B镇将统共的编外东谈主员统筹纳入到一个较为试验而完竣的类别体系中，是参照编制经管编外东谈主员的典型体现，非论是招聘单元照旧应聘东谈主员，王人以为解析明了。这对“编外延伸”起到了一个框架性的逼迫作用。

第二，建立编外审定的具体要领。

将编制经管中的审定要领引入编外东谈主员经管中，用以制约编外东谈主员的无序扩张。在赈济中，领先把柄州里劳动的试验需要审定编外总额，这一评估性劳动，主淌若对编外东谈主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要详备说明意义及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，把柄前期审定赈济编制额度，在进行统筹下达。临了，把柄审定的编外东谈主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面王人能逼迫编外东谈主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外经管进程。

在J市干系文献的带领下，B镇渐渐制定了较为步伐的经管进程。从编外东谈主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制经管的进程，用以擢升编外经管的刚性化，增强下层政府在编外用东谈主方面的拘谨性，尽最大可能逼迫编外东谈主员的总量。越过是在激励机制方面，渐渐建构起一套安妥编外东谈主员的激励措施，除了推论全地点的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了更正，确立了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非厚爱职位，用以激励编外东谈主员的劳动积极性和岗亭结识性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过观望对不对格的编外东谈主员按规清退，既保证了编外东谈主员的仗强欺弱，也减少了“只进不出”的情况。诚然在试验运行中不可能在待遇方面实足将编内编外拉平，关联词不错从诸如更正编外晋升机制的角度脱手对编外东谈主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东谈主员的考核相对奉行得较为到位，这么既保证队伍质料也梗概让东谈主员流动起来，胡闹编外东谈主员扩张。

从数据上来看，通过校正，编外东谈主员的总额相较于校正赈济前，减少了约120东谈主，占比约30%，这部分的减少主淌若“镇聘”除外的其他编外东谈主员。处理阵势主淌若将一部分协理东谈主员、后勤东谈主员和办当事人谈主员以政府购买全球服务的阵势“打包”，极大减少了镇政府在这类东谈主员经管方面干涉的东谈主力和财力，提高了经管效率。从这个角度看，赈济后B镇“镇聘”“自聘”东谈主员比例占统共编外东谈主员的56.7%，这体现了编外经管更加步伐。同期，从全球财政开销角度看，校正赈济后编外东谈主员方面的财政开销赫然减少，因为尊重干系单元的秘籍要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，非论从编外东谈主员的总体数目、类别比例照旧财政开销，王人响应出通过“编外经管编制化”的措施，B镇的“编外延伸”得到了一定进度的逼迫。

▍总量逼迫下的局部延伸：编制化经管下下层政府编外东谈主员的现实困点

在尝试“编外经管编制化”后，下层政府“编外延伸”的表象得到了一定的逼迫，越过是在总量上对恒久存在的“隐性扩张”问题起到了阻拦作用。但通过对B镇编外东谈主员经管校正的后续跟踪调研，发现编外经管化条目下编外东谈主员依然存在局部延伸的现实趋势。从B镇的案例来看，经管阵势赈济后，面前其有编内东谈主员98东谈主，编外东谈主员471东谈主，编外东谈主员是编内东谈主员的4.8倍。除此除外，通过拜谒调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东谈主员”，这类东谈主员无法进行准确的统计。对现时B镇编外东谈主员结构分析，其“自聘”东谈主员数目较多，分别占“编内+编外”总和和“编外”总和的46.9%和56.7%。这类“自聘”东谈主员多是各单元部门通过文书而招聘的编外东谈主员，具有较大自主性的。这在一定进度上响应了各单元照旧在尽可能的范围内争取更多的编外“目的”，进而出现了总量逼迫下的局部延伸。诚然下层政府全力审定并逼迫编外总额，但部分部门编外东谈主员抓续增多的问题如实存在。这主淌若因为干系部门文书具有填塞的意义，何况如实具有较为贫困的任务，比如之前的“脱贫”等具有期间逼迫的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分调和，放宽编外总额审定的逼迫。

基于对案例的抓续覆按，发现下层政府编外局部“延伸”的主要原因是在实行“编外经管编制化”后，下层政府将原有的不步伐的编外东谈主员“挤出”了，如赫然超出试验治理事务需求数目的编外东谈主员、未按照步伐手续办理入职的编外东谈主员及未能很好履行岗亭要求的编外东谈主员等。大部门按照正规要领进入的编外东谈主员，仅仅从头纳入新的步伐化的经管机制中，并未作念结构上的赈济。同期，因为下层事务的不休增多，诸如近几年新冠疫情防控等任务王人使下层政府对特定方面的东谈主员需求增大，因此编外东谈主员在特定领域也在增多。搭伙案例，形成这种情况的缘故大要为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制赈济时，王人会依据“老东谈主老办法、新东谈主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构实足推翻，这就使原本一些单元部门的编外东谈主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外经管编制化”究其本色照旧一种经管阵势的赈济，对“编外延伸”的部分发祈望理并不行产生根人道的阻拦和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东谈主员“局部延伸”的具体原因为：

第一，各单元部门在文书编外目的时基本王人取舍顶额文书。

各单元每次上报编外东谈主员需求蓄意时，非论是否试验需要，王人会尽量多报，以求下达目的的上限更高。鄙人达了具体上限目的后，常常各单元也基本上会取舍顶额文书，勤快赢得更多的编外东谈主员招聘目的。在调研中发现，下层政府及干系部门顶额文书编外目的是很深广的情况，绝大部分单元王人会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的肯求意义很填塞，一般不会被驳回。但好多时候，各单元部门的文书意义编办及下层政府也无法逐一充分印证，是以除了部分意义赫然牵强的被驳回外，基本上文书的顶额肯求目的王人会批准。这标明一部分有填塞意义且事务如实较多的单元梗概顶额文书编外目的，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东谈主员规模为什么会在总量逼迫下发生不平衡的局部延伸。

第二，不同期期局部治理任务的增多使编外东谈主员相应增多。

在不同阶段随契机出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过分解并纳入考核目的的阵势“下压”到下层政府。下层政府原本就有较为贫困的治理任务，加上上司分派的特定任务，就需要增多东谈主手。因为编制是固定的，是以这部分增多的东谈主手只可从编外获取。而在编外经管步伐化的条目下，编外东谈主员委果立也不会纵欲改变，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口经管部门确立编外东谈主员，以求完成相应的任务。这是编外东谈主员发生局部“延伸”的另一个原因。值得预防的是，现时诚然建立了准入和退出机制，关联词编外东谈主员的退出机制依然莫得全面实行，除非下野、违规违规等情况，被纳入退出机制的编外东谈主员其实并未几。这在一定进度上也诱发了编外东谈主员的“局部延伸”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东谈主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不行作为是一级完竣的政府，而街谈从表面上说根底就不行算是一级政府，其本色上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中确立了好多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要互助与雷同。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里好多属地经管的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行互助雷同。同期，也有不少部门径直将机构确立到了州里。州里的属地经管职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过增多编外东谈主员的数目来适度拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上梗概赢得更多的治理资源，为下层治理增多推能源，这亦然形成编外东谈主员的“局部延伸”的一个客不雅原因。

▍论断与商议：下层政府“编外延伸”的治理缘何优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外经管编制化”能否灵验阻拦下层政府“编外延伸”的问题，本筹划的论断为：下层政府推论“编外经管编制化”，以优化编外经管的阵势步伐了编外东谈主员的准入条目、基本结构和总体规模，对下层政府编外东谈主员的“隐性延伸”等无序扩张问题起到了一定的阻拦作用，减少了财政开销，缩短了行政老本。关联词从合座来看，“编外经管编制化”从本色上看照旧一种经管阵势的赈济，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外延伸”阻拦的作用主淌若对原本不步伐的编外东谈主员“挤出”。同期，搭伙编外总量的上限确立，在总量上达到基本逼迫。关联词局部的延伸依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来抓续优化，那“编外经管编制化”对下层政府“编外延伸”产生的阻拦成果也不行抓久。是以，需要对下层政府“编外延伸”的治理若何接续优化进行一定的商议。搭伙案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外延伸”的问题提倡以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

诚然一些下层政府对编外岗亭进行了类别隔离，并以步伐化的阵势加以确定。但相较于编内经管，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在法令队伍的东谈主员经管方面就不错尝试进一步整合赈济，将东谈主力资源相对采集。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展各别较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别隔离时需要搭伙腹地区的试验情况进行。从这个角度说，单靠下层政府依然无法灵验结束对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的干系部门进行协同鼓励，建立具有更强规制性的编外经管轨制。从永远来看，各地方政府以致不错尝试将编外东谈主员渐渐纳入编制经管的“总盘子”中，形成一套轨制经管编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制经管机制。

第二，依据审定编外总额对财政开销进行精确逼迫。

从一定进度来说，编制便是财政。同样，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政开销的紧迫部分。基于此，不错确定财政开销是编制经管的源泉，是调控经管阵势的基础条目。如果不将财政要素纳入到编外经管中，那再若何赈济王人是一种神态上的变化，不行涉及深档次体制机制的赈济。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东谈主员的财政开销进行总额逼迫并进行专项审计。非论是何种神态的编外岗亭，王人需要经过特定的财政审核进程，要充分改变现时深广存在的财政“那儿有钱那儿出”和“东挪西撮”供给编外东谈主员的情况，步伐相应的财政经管及开销。

第三，鼓励下层政府特定岗亭的阛阓化校正。

下层政府的编外东谈主员中有十分一部分是工勤类东谈主员和协感性东谈主员。不错充分借助阛阓化的力量，通过政府购买全球服务的阵势来补足岗亭空白，将原本分散的招聘赈济为交付阛阓化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东谈主员招聘经管方面的压力，同期通过公开招投标等透明阵势减少社会情面关系的发生，何况也不错结束下层政府对干系岗亭长入灵验的合座性监管。另一方面，通过阛阓化的劳务外包阵势，也不错进一步优化编外东谈主员退出机制。如在发生服务质料缩短、经费开销过高或其他干系问题时，不错合座撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的紧迫方面。职责清单本色上便是要明确下层政府在政府体系中应该履行的劳动和义务，确定基础全球服务供给和东谈主民各人的日便服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用便是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错灵验规制下层政府运用编外扩张进行治理权限拓展的表象，胡闹堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上逼迫住下层政府“自我扩张”的倾向。

其实，早在4年前，神秘顾客早已经在武汉开始出现了。

　　2005年春节前，春运开始后第三天，武汉大学副教授王长征博士和另5名学者，分别给汉口火车站的5个火车票代售点打电话“订票”。2月3日，适值春运高峰，他们又拎着大包小包来到汉口火车站，混迹于熙熙攘攘的人流中，从售票大厅到候车室，从贵宾室到出站口，“神出鬼没”般盘桓了两三个小时。2月4日，王长征将一份数千字的分析报告，传给了汉口火车站站长王祖祥。

编外经管是一个恒久性的问题，其紧迫进度不亚于机构编制校正。需要说明的是：领先，本文以B镇为例考虑下层政府“编外延伸”的问题，并不是说宇宙统共的下层政府王人存在这个问题。其次杭州汽车第三方调研公司，本文收用的B镇的案例诚然具有代表性，但并不行涵盖下层政府编外经管中存在的统共问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外经管赈济的例证。临了，本文在实践调研、文献阅读、府上搜采集难免会存在缺成仇不及，因此力图在今后的筹划中通过调研及比拟更多地区下层政府编外经管的现实案例，进一步优化干系对策。